alkotmányellenes rendelkezések: a választási eljárásról szóló, az Országgyűlés által 2012. november 26-án elfogadott törvény (a továbbiakban: Törvény) 82. § (2) bekezdése, 88. § (1) bekezdése, 92. §-a, 106. §-a, 151. §-a, 152. § (5) bekezdése, 154. § (1) bekezdése és 353. §-(4) bekezdése
előzetes normakontroll köztársasági elnöki vétó alapján
Az indítványozó köztársasági elnök a Törvény következő rendelkezéseinek felülvizsgálatát kérte:
a) a központi nyilvántartás tartalmára vonatkozó szabályok közül a hazai lakcímmel rendelkező választók csak a lakcímük szerinti jegyzőnél regisztrálhatnak személyesen (88. §, a választójog sérelme), a Magyarországon élő, de itt lakcímmel nem rendelkező választópolgárok – a lakcímmel rendelkezőktől eltérően – személyesen nem regisztrálhatnak, levélben viszont igen (92. §, a diszkriminációs tilalom sérelme),
b) a kampányszabályok közül azt, hogy politikai reklám csak a közszolgálati médiában tehető közzé, a szavazás előtti 48 órában még így sem (151. §), a filmszínházakban nem tehető közzé politikai hirdetés [152. § (5) bekezdés], a szavazást megelőző hat napban nem tehető közzé közvélemény-kutatás [154. § (1) bekezdése], mind a négy esetben a vélemény-nyilvánítás szabadságának sérelme miatt, valamint
c) a választói regisztrációs szabályok első alkalmazására vonatkozó átmeneti szabály [353. § (4) bekezdése, az Alaptörvény átmeneti rendelkezéseibe beillesztetett szabályokkal és a jogállamisággal való ellentét].
A köztársasági elnök kifejezetten kérte, hogy az alkotmánybírósági vizsgálat terjedjen ki a támadott rendelkezésekkel szoros tartalmi összefüggésben álló más rendelkezésekre is, továbbá, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg a Törvény vonatkozásában az Alaptörvény rendelkezéseit érvényre juttató alkotmányos követelményeket is. Az államfő indítványához mellékelte a DK, a Jobbik, az LMP és az MSZP hozzá eljuttatott észrevételeit.
1. Az Alkotmánybíróság a Törvénynek a magyarországi lakóhellyel rendelkező választópolgárok előzetes regisztrációjára vonatkozó rendelkezéseit a szabad választójoggal ellentétesnek találta.
Az AB a vizsgálandó kérdések tisztázása során azt állapította meg, hogy az elnöki indítvány mindenekelőtt az Alaptörvényben garantált választójog korlátozásának vizsgálatát kezdeményezte, amivel összefüggésben a korlátozás szükségességét az elnök maga azért nem vizsgálta, mert a korlátozás alapjai szerepeltek az Alaptörvény átmeneti rendelkezéseiben. E korlátozó körülmény azonban már nem áll fenn, mivel a 45/2012. (XII. 29.) AB határozat az Alaptörvény átmeneti rendelkezéseiben szereplő érintett szabályokat megsemmisítette. Az AB az elnököt indítványa kiegészítésére nem hívta fel, mivel az elnöki indítvány nem volt visszavonható, az AB maga is dönthet a vizsgálatnak az eredetileg támadottal szoros összefüggésben álló rendelkezésekre való kiterjesztéséről, végül mert így nem tudta volna tartani az előírt harmincnapos határidőt. A testület ugyanakkor az eredeti indítvány alapján is úgy látta, hogy az önkéntes választói feliratkozás szabályaival összefüggésben a választójog korlátozásának alkotmányosságát általában is vizsgálnia kell, s e körben a korlátozás szükségességének vizsgálata megkerülhetetlen. Így az AB az indítvány alapján mindenekelőtt a választójog gyakorlásának a Törvény által létrehozott központi névjegyzékbe vétel iránti kérelemhez kötését, s annak kapcsán a névjegyzékbe vétel kérelmezésének szükségességét is vizsgálta.
1.1. Az AB megállapította, hogy a központi nyilvántartás létrehozásával az Alaptörvénynek az aktív és passzív választójogot szabályozó rendelkezéseihez képest a Törvény több helyen a választójog gyakorlásának feltételeként szabályozza azt, hogy a választópolgár kérje a központi névjegyzékbe való felvételét, így alapvető jog gyakorlását egy törvényi többletfeltételtől teszi függővé.
1.2. A vizsgálat nemzetközi vonatkozásai kapcsán egyfelől az AB az Alaptörvény vonatkozó szabályára is fenntartotta a nemzetközi jog és a belső jog viszonyára vonatkozó szabály azon korábbi értelmezését, amely szerint az Alkotmányt és a belső jogot úgy kell értelmezni, hogy a nemzetközi jog általánosan elfogadott szabályai valóban érvényesüljenek. Másfelől nem látta szükségét az ügyben nemzetközi összehasonlítás elvégzésének (külföldi példák elemzésének), kimondva, hogy – bár egy szabályozási megoldás megítéléséhez segítséget jelenthet a külföldi tapasztalatok figyelembe vétele is – nem tekintheti meghatározónak önmagában valamely külföldi ország példáját az Alaptörvénnyel való összhang vizsgálata kérdésében. Erre tekintettel az AB a vizsgálatot az alaptörvényi rendelkezések, az eddigi AB gyakorlat, valamint „az indítványban foglaltak alapján, Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeire is figyelemmel” folytatta le.
1.3. A testület e nemzetközi jogi kötelezettségek közül az Emberi Jogok Európai Egyezménye 1. Kiegészítő Jegyzőkönyve szerinti szabad választásokhoz való jog értelmezése során elemezte a Velencei Bizottság Code of Good Practice in Electoral Matters című dokumentumát, amely az AB megállapítása szerint a hivatalbóli névjegyzékbe vezetés elismerése mellett nem zárja ki a kérelemre történő névjegyzékbe vétel intézményét sem, azonban arra nem fogalmaz meg további részletes szempontokat. Az Emberi Jogok Európai Bírósága joggyakorlatában azonban megjelennek ilyen szempontok: a Bíróság feladata vizsgálni, hogy a korlátozások nem fosztják-e meg a választójogot ténylegességétől, jogszerűek-e, illetve nem aránytalanok vagy önkényesek-e. Az aktív választójog gyakorlásának elősegítése állami kötelezettség, és a szabályozásnak egy XXI. századi demokratikus államban azt kell elősegítenie, hogy e jogot minél szélesebb körben gyakorolják. Korlátozások, így bizonyos csoportok kizárása vagy helybenlakási követelmény fenntartása lehetségesek ugyan, azonban ezek nem akadályozhatják a törvényhozás megválasztásában az emberek szabad akarat-kifejezését, tükrözniük, és nem akadályozniuk kell az eltökéltséget a választási eljárás integritásának és hatékonyságának fenntartásában.
Ezen általános követelményeken túl a testület iránymutatónak tekintette a választói regisztráció kérdésében a Grúz Munkáspárt kontra Grúzia ügyben 2008. október 8-án hozott strasbourgi ítéletet, amely nem találta egyezménysértőnek az aktív regisztráció grúziai bevezetését. A döntés az eset sajátos körülményein, így elsősorban azon alapult, hogy az előző parlamenti választás kudarca a megfelelő választói névjegyzék hiányára volt visszavezethető (központi választói névjegyzék nem volt, a helyi névjegyzékek megbízhatatlanok voltak), a választásokig hátralevő néhány hónapban pedig irreális lett volna optimális rendszert kidolgozni, ugyanakkor regisztrálni még a szavazás napján is lehetett. A bíróság az ügyben kimondta ugyanakkor, hogy ugyanazon jogintézmény megítélése a választási rendszertől függően eltérő lehet, valamint hogy a választások alapvető szabályait, így a névjegyzésre vonatkozó szabályokat nem helyes gyakran módosítani.
Az AB az elemzett gyakorlat alapján általános érvénnyel mondta ki, hogy a választójog gyakorlásának aktív regisztrációhoz kötése az Emberi Jogok Európai Egyezménye szerinti szabad választáshoz való jogot korlátozza. Ilyen korlátozás csak legitim cél elérése érdekében tekinthető indokoltnak. Kizárólag kellő indok legitimálhatja a korlátozást, bejáratott, működő választói névjegyzék mellett pedig az aktív regisztráció bevezetésének ilyen kellő súlyú legitim indoka nem állapítható meg. Mindezek ellenére sem mondta ki az AB a Törvény feliratkozási szabályainak nemzetközi szerződésbe ütközését, azonban a megállapított követelményeket az alaptörvény-ellenesség vizsgálata során figyelembe vette. A testület az Emberi Jogok Európai Egyezményére és a strasbourgi gyakorlatra mint a döntés alapjára külön is hivatkozik, azonban rögzíti, hogy nem tartotta szükségesnek a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatát lefolytatni, mivel a jelen ügyben az Alaptörvény alapján egyértelmű döntést tudott hozni.
1.4. Az AB saját korábbi gyakorlatát a kérdés elbírálásakor – az Alaptörvény és az Alkotmány rendelkezéseinek tartalmi azonossága okán – alkalmazhatónak tekintette. Így fenntartotta azon korábbi megállapításait, hogy a választójog egyenlőségének és általánosságnak korlátozása csak igen jelentős elvi indokból fogadható el, s hogy egy ilyen korlátozás egyben a demokrácia és a népszuverenitás elveit is korlátozza. Fenntartotta továbbá, hogy a választójog alanyi jogként a választásra jogosult állampolgár azon szabadsága, amelynek birtokában jogosult eldönteni, hogy gyakorolja-e a választójogát, illetve, hogy kire adja le szavazatát, s hogy e jog gyakorlását az államnak aktívan kell segítenie. Az Alkotmánybíróság a korábbi gyakorlatot összegezve kimondta, hogy az állam alapvetően széles mérlegelési lehetőséget élvez a konkrét szabályozás területén, a választójog gyakorlásának feltételei azonban nem nehezíthetik meg a népakarat szabad kifejezését, továbbá nem gátolhatják a választójogban kiteljesedő döntési szabadságot.
Az AB a korlátozás feltételeit vizsgálva megállapította, hogy az Alaptörvény a választójognak a központi névjegyzékbe történő felvételre irányuló kérelem előterjesztéséhez kötését mint kizáró feltételt nem ismeri. A választójogból való kizárás alkotmányos feltételei azonban a korábbi AB-gyakorlat szerint zárt rendszert alkotnak, így egy ilyen korlátozásnak is az Alaptörvény szövegéből kellene kitűnnie. Az Alkotmánybíróság ezt a követelményt az Alaptörvény alapján is megerősítve látta, így azt irányadónak tekintette. Szintén korábbi gyakorlata alapján mondta ki azonban a testület, hogy a választójog gyakorlását törvény az alapjog korlátozására vonatkozó alaptörvényi szabályok betartásával feltételhez kötheti, illetve korlátozhatja. Így az előzetes választói regisztrációs szabályok alkotmányosságát az AB az alapjogi teszt alapján bírálta el.
1.5. Az AB az alapjogi teszt alkalmazása során megállapította, hogy a központi névjegyzékbe vétel iránti kérelem hiányában a Törvény alapján a választójog nem gyakorolható, így e kötelezettség az alapjog gyakorlásának korlátozását jelenti. Ennek alkotmányossága akkor lenne megállapítható, ha van olyan alapvető jog vagy alkotmányos érték, amelynek védelme feltétlenül szükségessé teszi a regisztrációt. Ez a feltétel azonban az AB szerint a magyarországi lakóhellyel rendelkező állampolgárok esetében nem teljesül: magából a Törvényből is megállapítható, hogy az állam számára egyéni kérelmek nélkül is rendelkezésére állnak a magyarországi lakóhellyel rendelkező állampolgárokra vonatkozóan a központi névjegyzék összeállításához szükséges adatok, minthogy a szavazóköri névjegyzék összeállításánál mindenképpen fel kell használnia a polgárok személyi és lakcím adatait tartalmazó nyilvántartást, ami a kérelemben foglalt adatokat is tartalmazza. A névjegyzékbe vételi kérelem így választók túlnyomó többsége esetében csak olyan adatot tartalmaz, amelyek meglévő nyilvántartásból megismerhetőek, így a kérelem előterjesztése nem tekinthető a választójog gyakorlásához minden választópolgár vonatkozásában feltétlenül szükséges korlátozásnak. Az állam ráadásul maga is alkalmasnak tartja a meglévő nyilvántartásokat a választások megszervezésére: a kérelemben foglalt adatokat a lakcím-nyilvántartási adatok alapján ellenőrzik, míg a jelöltállítás, a szavazókörök kialakítása vagy a névjegyzékbe vétel feltételeiről szóló tájékoztatás eleve egy, a lakcím-nyilvántartás alapján álló másik nyilvántartás alapján történik.
Az AB azt is megállapította, hogy a regisztráció annak érdekében sem szükséges, hogy a választójog egyenlőségének biztosítását elősegítse, illetve azt biztosítsa, hogy az egyéni választókerületekben a választásra jogosultak száma a lehető legkisebb mértékben és csak megfelelő alkotmányos indokkal térjen el egymástól. Ezzel összefüggő problémát az AB a hosszabb távon, munkavállalás vagy tanulás miatt külföldön tartózkodó, de magyarországi lakóhellyel rendelkező magyar állampolgárok szavazásával összefüggésben látott, mivel az ő hollétükről az állami szerveknek nincs hivatalos tudomása, viszont részvételi hajlandóságuk várhatóan az átlagosnál jóval alacsonyabb lesz. A testület azonban ezzel kapcsolatban kimondta, hogy az arányosítás eleve a megelőző választás választásra jogosultjainak száma, nem pedig a regisztráltak száma alapján történne, s hogy az utóbbi alapul vétele az arányosításnál figyelembe vett időpont alapján eleve kizárt: egy adott választásnál a regisztrációs időszak még el sem kezdődik, amikor a választókerületi határok módosíthatóságának időszaka már lezárult.
1.6. Az AB a vizsgálat során figyelembe vette, hogy a Magyarországon élő választópolgárok az 1990-es országgyűlési választáskor és azóta is aktív regisztráció nélkül gyakorolhatták választójogukat, ami a választási eljárás állandósult elemévé vált. A választójog gyakorlásának kialakult részjogosultságaiból azonban indokolatlanul visszavenni nem lehet, a felelős, tudatos állampolgári magatartás állami elősegítése önmagában nem lehet a jogkorlátozás kellő súlyú legitim indoka.
Mindezekkel összhangban az AB kimondta, hogy a választójog gyakorlását megalapozó központi névjegyzékbe vételt előzetes feliratkozáshoz kötő szabályok ellentétesek a szabad választójoggal, ezért azokat a törvényalkotó felülvizsgálni köteles. Ez azonban a központi névjegyzék felállítását és az abba való feliratkozás lehetőségét – minthogy azok alkotmányosságát az AB nem is vizsgálta – nem érinti. Ugyanakkor a testület kimondta, hogy a választójognak a határon túl élő magyar állampolgárokra való kiterjesztése indokolja a választói névjegyzékre vonatkozó szabályok módosítását is, mivel a jelenlegi a személyiadat- és lakcímnyilvántartás alapján hivatalból vezetett névjegyzékben nem szerepel a választójogosultak összes csoportja. A magyarországi lakóhellyel nem rendelkezők esetében így éppen a választójog gyakorlását teszi lehetővé, illetve segíti elő a kérelemre történő nyilvántartásba vétel, vagyis éppen a választójog gyakorlásának előfeltétele. Ugyanígy kérelemre történő nyilvántartásba vételt feltételez a nemzetiségi képviselet biztosítása is.
1.7. Az Alkotmánybíróság a lakcímadatok teljességével és megbízhatóságával összefüggő, az indítványban hivatkozott ombudsmani megállapítások kapcsán rámutatott arra, hogy a központi névjegyzék adatait a kérelmektől függetlenül folyamatosan frissíteni kell, többek közt a lakcímnyilvántartás alapján, tehát a kérelmekben foglalt adattartalom nem lesz közvetlenül alapja a nyilvántartásnak. Az AB megállapította, hogy az ombudsman által feltárt, általa a lakcím-nyilvántartási szabályok felülvizsgálatával orvosolni javasolt működési zavarok jogellenes gyakorlat eredményeként alakultak ki, és bár azok orvoslása választójogi szempontból is alkotmányossági követelmény, de – a lakcímadatot nem is tartalmazó – regisztrációs kérelmek a probléma megoldását nem eredményezték volna. A választójog gyakorlását szolgálja a lakcímnyilvántartás megfelelő működése, és nem fordítva. Az AB ennek alapján megállapította, hogy a választójogi klauzulából fakadó alkotmányos követelmény, hogy a választási eljárás szabályai a választójog gyakorlását segítsék elő, valamint, hogy az állam által vezetett nyilvántartás alapján minden választójoggal rendelkező személy szükséges adatát felvegyék a központi névjegyzékbe, s ezáltal minden választójoggal rendelkező személy számára egyformán biztosítsák a választójog gyakorlásának lehetőségét.
1.8. Az Alkotmánybíróság az államfő indítványa által támadott két rendelkezést már a fentiekre figyelemmel vizsgálta.
A központi névjegyzékbe vételre irányuló kérelem előterjesztését a lakcímhez kötő szabály ugyan a magyarországi lakóhellyel rendelkező választók esetében a regisztrációs kötelezettség alaptörvény-ellenessége miatt már nem okozna jogsérelmet, azonban a szabály által érintett többi kérelmezőt (nemzetiségi hovatartozást, szavazási segítségre vonatkozó igényt bejelentők) továbbra is érintené. Ezeket a korlátozásokat az AB szükségesnek, azonban aránytalannak találta és alaptörvény-ellenesnek nyilvánította, mivel a bejelentett lakóhellyel és tartózkodási hellyel rendelkező személyek számára csak az előbbi szerinti jegyzőnél tette volna lehetővé a kérelem benyújtását.
A testület a Magyarországon élő, lakcímmel rendelkező, illetve lakcímmel nem rendelkező választópolgárok közötti megkülönböztetéssel összefüggő indítványt abban a körben látta az aktív regisztrációs szabályok alaptörvény-ellenességének megállapítása mellett is relevánsnak, amelyben az érintettek a lakcímnyilvántartás alapján nem kerülnek automatikusan a névjegyzékbe. Az AB ennek kapcsán kimondta, hogy a Magyarországon élő, lakcímmel nem rendelkező választópolgárok esetében a személyes regisztráció lehetőségének törvényi kizárása a magyarországi lakcímmel rendelkező választópolgárokhoz képest indokolatlan, ezért alaptörvény-ellenes. A törvény ugyanis tartalmaz olyan megoldást, amely a személyes regisztrációt a kérelemben szereplő – a személyazonosság megállapítását nem érintő – adatai tekintetében fennálló bizonytalanság esetén is lehetővé teszi. A levélben történő regisztráció lehetőségével összefüggésben ugyanakkor az AB hátrányos megkülönböztetést már nem tartott megállapíthatónak.
2. Az Alkotmánybíróság az indítvány által támadott kampányszabályokat a szólás és a sajtó szabadságával ellentétesnek találta.
2.1. Az első támadott szabály szerint kampányidőszakban kizárólag a közszolgálati médiaszolgáltatásban tehető közzé politikai reklám, ami azzal jár, hogy a politikai reklámozás lehetősége éppen a társadalomhoz legszélesebb körben eljutó médiumok esetében szűnik meg. A tiltás ezért az AB szerint a politikai véleménynyilvánítás jelentős korlátozása, amely elsősorban a nép akaratának kialakításában és kinyilvánításában közreműködő pártok épp e tevékenységük körébe tartozó megszólalásait korlátozza. Mellettük azonban a korlátozás minden más személy és szervezet, továbbá a közszolgálatinak nem minősülő médiaszolgáltatások szólásszabadságát is érinti. Végül a korlátozás az információszabadságot is érinti, mivel a reklámoknak szerepe van abban is, hogy a választópolgárok a választáson indulók nevét, célját, tevékenységét, jelszavát, emblémáját megismerjék.
A választási kampánnyal kapcsolatban az Alkotmánybíróság gyakorlata már elismert olyan indokokat, amelyek a média működését korlátozhatják: ilyen indok volt korábban a kampánycsend, amelyet azonban a Törvény megszüntet, a választási kampánytevékenységet tág korlátok mellett a szavazás napján is megengedve. A médiaszolgáltatások kiemelkedő befolyásoló hatására tekintettel ugyanakkor a törvényhozónak akkor is lehetősége van – a választáson induló politikai pártok esélyegyenlőségét tiszteletben tartva – többletkötelezettségek megállapítására, ha egyébként a kampánytevékenységet általában nem korlátozza. Azonban súlyosan aránytalan korlátozás a politikai reklám közzétételének a közszolgálati médiaszolgáltatásokra való korlátozása, különösen akkor, amikor egyébként a törvényhozó jelentős mértékben leépíti a kampánytevékenységek korlátait.
A kiegyensúlyozott tájékoztatás biztosítása ugyan megalapozhatna korlátozást, azonban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a korlátozás kifejezetten azzal ellentétes eredményre vezethet, minthogy éppen a választópolgárokhoz legszélesebb körben eljutó médiatípus esetében tiltja meg – a választói akarat befolyásolásán túl – a tájékoztatást is megvalósító politikai reklámok közzétételét. Végül a kampány költségeinek csökkentését azért nem fogadta el a testület a korlátozás alapjául, mert a korlátozás önmagában nem áll közvetlen összefüggésben a kampány költségeivel, különös tekintettel arra, hogy a többi kampányeszköz költségcsökkentő használatát a Törvény nem szabályozza, továbbá annak – ha ez volt a törvényalkotó célja – van a szólás- és sajtószabadságot kevésbé korlátozó eszköze.
2.2. Az indítvány támadta azt a rendelkezést, amely a szavazást megelőző 48 órában a közszolgálati médiában is tiltotta politikai hirdetés közzétételét. Az Alkotmánybíróság ugyan kimondta, hogy a médiaszolgáltatások kiemelkedő befolyásoló hatására tekintettel a médiaszolgáltatók választási kampányban való részvételére akkor is előírható kampánycsend-jellegű kötelezettség, ha amúgy az általános kampánycsend megszűnik. Emellett az AB azt is kimondta, hogy a 48 órás korlátozás önmagában nem aránytalan, azt a választói akarat befolyásmentes kinyilvánításának célja indokolhatja. Minthogy azonban szabály elválaszthatatlanul összefüggött a már alaptörvény-ellenessé nyilvánított általános korlátozással, az AB ennek alaptörvény-ellenességét is megállapította.
2.3. A harmadik vizsgált kampányszabály szerint filmszínházakban politikai hirdetés közzététele a kampányidőszakban tilos. Az AB szerint ebben az esetben még azok a speciális korlátozási indokok sem állnak fenn, mint a médiaszolgáltatások esetében. Így a politikai hirdetések tilalmának nincs alkotmányos indoka, ezért a rendelkezés alaptörvény-ellenes.
2.4. A közvélemény-kutatások közzétételére vonatkozó korlátozás alaptörvény-ellenessége tekintetében az indítvány maga is a korábbi választási eljárási törvény hasonló szabályát megsemmisítő 6/2007. (II. 27.) AB határozatra hivatkozott. Az AB az e határozat indokolásában foglalt megállapításait a maguk egészében fenntartva megállapította, hogy a korábban megsemmisített szabályhoz képest érdemi különbség annyiban áll fenn, hogy nem a kampányidőszak utolsó nyolc napján, hanem az utolsó hat napon áll fenn a tilalom, viszont az korábbi szabály szerinti tilalom a korábbi kampánycsend idejére is kiterjedt. Az AB ennek kapcsán megállapította, hogy a választások zavartalan lebonyolításának legitim érdeke által indokoltan, így nem szükségtelenül, de csökkentett tartamával is aránytalanul korlátozza a szólás- és sajtó szabadságát a rendelkezés.
3. Az átmeneti szabály alaptörvény-ellenességére vonatkozó indítvány az Alaptörvény átmeneti rendelkezéseiben foglalt, időközben megsemmisített rendelkezésekkel való ellentéten alapult. Ez ugyan már nem állapítható meg, ám az AB a jogbiztonság követelményére tekintettel lefolytatta a rendelkezés vizsgálatát, megállapítva, hogy az az Átmeneti rendelkezések tárgybeli szabályára vonatkozó merev hivatkozásra tekintettel alkalmazhatatlanná vált, ezért szintén alaptörvény-ellenes.
* * *
Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolása a strasbourgi gyakorlat tartalmának és az AB korábbi gyakorlatán alapuló kötőerejének mélyebb elemzését végzi el, kiemelve, hogy a szabad választásokhoz való jog korlátozásának feltétele Orujov c. Azerbajdzsán ügyben hozott ítélet alapján úgy foglalható össze, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezményének 1. kiegészítő jegyzőkönyve vonatkozó szabályát illetően 1) az államoknak nagyobb a mozgásszabadságuk, mint a szabadságok tekintetében, 2) az esetleges korlátozások jogszerűségének az alapkritériumai voltaképpen a következőek: (i) a korlátozás célja világos és legitim legyen, (ii) a korlátozások nem lehetnek sem önkényesek, sem aránytalanok, (iii) nem foszthatják meg a választói jogot lényegétől és ténylegességétől. Az alkotmánybíró - mintegy szimulálva a strasbourgi eljárást - ez utóbbi kritériumok fennállását vizsgálta. A legitim indok tekintetében megállapította, hogy a kormányzat hivatalos célként a népesség-nyilvántartás kapcsán felmerült problémák megoldását, az új, részben határon túl élő szavazópolgárok integrálását és infrastrukturális kiszolgálását, a választások tisztaságának biztosítását jelölte meg, egy egységes rendszer kiépítésének szándékával. E célokat ugyan önmagukban összeegyeztethetőnek tartja a strasbourgi gyakorlattal, azonban a korlátozást aránytalannak tartja, minthogy az aktív regisztráció intézményét egyáltalán alkalmazó államok mindegyikénél súlyosabb korlátot jelent a négyévenként ismétlődő, kizárólag személyesen elvégezhető regisztráció. Végül a harmadik kizáró feltétel fennállását is megállapíthatónak tartja az alkotmánybíró, minthogy a szabályozás nem ad garanciát annak elkerülésére, hogy a regisztrációs időszak végére várható tömeges bejelentkezés nem jár egyes választók esetén azzal, hogy nem tudnak majd regisztrálni, s így szavazni sem.
Balsai István alkotmánybíró különvéleményében a többségi álláspont azon elemével nem ért egyet, hogy a választójog sérelmével jár az előzetes regisztráció. Az aktív regisztrációs szabályokat eljárási típusú követelményke tekinti, amelyek alkotmányosságát két szinten vizsgálja. A választójogból való, csak az Alaptörvényben lehetséges kizárásnak a szabályozást azért nem minősíti, mert a regisztrációs kérelem új jogintézménye a választási eljárás szabályai között, a választójog gyakorlásának egyik eljárásjogi természetű, adminisztratív jellegű feltételeként jelenik meg, "csakúgy mint az a korábban is ismert feltétel, amely szerint a szavazást megelőzően a választópolgár igazolja személyazonosságát". A kérelem a választójog általánosságát azért nem töri meg, mert azt minden választópolgárra azonos feltételek mellett teheti meg, ezért az nem jelent objektív kizáró akadályt sem, így cenzusként nem értékelhető. Eljárási feltételként viszont azért nem látja Balsai alkotmánybíró önmagában alaptörvény-ellenesnek a regisztrációt, mivel álláspontja szerint a korábbi alkotmánybírósági gyakorlat az Alaptörvénynek a határon túli magyarokra is kiterjedő új politikai közösség formálódására utaló rendelkezései, a választásra jogosultak körének megváltozása alapján,az európai integrációból fakadó migrációs jelenség miatt, illetve az állampolgári felelősség alkotmányi szintű előírására tekintettel már nem alkalmazható azonos tartalommal. Ezen új szempontok alapján - és tekintettel arra is, hogy regisztráció számos más jogállamban működik - viszont álláspontja szerint a korlátozás szükségessége már fennáll, így a többségi határozatnak az egyes regisztrációs formákat kellett volna azok arányossága tekintetében vizsgálnia.
Dienes-Oehm Egon alkotmánybíró különvéleménye a köztársasági elnök eredeti indítványával érintett két rendelkezés alaptörvény-ellenessé nyilvánításának kivételével a regisztrációval összefüggő megállapításokat összességükben vitatja. Eljárási szempontból azért, mert a hatalommegosztás oldaláról nézve rendkívül aggályosnak tartja, hogy az Alkotmánybíróság – a formai megsemmisítésére alapozva – tartalmi álláspontot nyilvánít ki az alkotmányozót megelőzve olyan kérdésben, amelyre a köztársasági elnök nem kért előzetes normakontrollt, s az alkotmányozó hatalom pedig még nem nyilvánulhatott meg. A döntés tartalmával pedig azért nem ért egyet, mert szerinte a választási regisztráció nem jelenti a választásra jogosultság korlátozását, így alkotmányellenes sem lehet. A választás tisztaságának biztosítása már önmagában is kellő indoka a központi nyilvántartás létrehozásának, s az a választópolgár személyi adatai és egyáltalán létezésének azonosítása mellett lehetőséget ad a hiányos lakcímnyilvántartás adataival való egybevetésre is. A regisztráció ugyanakkor semmiképpen nem tekinthető az állampolgárok által aránytalan nehézségek árán végrehajtható kötelezettségnek. Végül Dienes-Oehm alkotmánybíró is hivatkozik az Alaptörvény azon rendelkezésére, miszerint lehetőségei szerint mindenki köteles az állami és közösségi feladatok ellátásához hozzájárulni. Ennek alapján szerinte az állampolgároktól is elvárható az a minimális, hosszabb idő alatt egyszeri és rövid időtartamú elfoglaltságot igénylő erőfeszítés, hogy egy – nagyobb közösségben az életükre is kiható döntés létrehozásához, a népakarat minél pontosabb kifejezésre juttatásához – személyes közreműködést fejtsenek ki.
Lenkovics Barnabás alkotmánybíró különvéleménye a kampányszabályok alaptörvény-ellenességének megállapítása tekintetében utasítja el a többségi álláspontot. Szerinte a kampánykorlátozásokkal összefüggő alapjogok tartalmának vizsgálata során kell tekintettel lenni az alapjogok felelősségi oldalát meghatározó alaptörvényi szabályokra, köztük arra, hogy a választójog kötelezettséget is jelent, illetve hogy a hatékony politikai demokráciának előfeltétele a választójog hatékonysága, a választói döntés megfontoltsága. Ezeket pedig szerinte a szabályozásnak nem csak az egyéni jogosultság, hanem a a közösség többi tagjára gyakorolt hatásai miatt is védenie kell. Lenkovics alkotmánybíró szerint a politikai piac működése elmúlt húsz évének tapasztalatai alapján a támadott korlátozások alkotmányosan indokolhatóak és megfogalmazhatóak. Végül a különvélemény kifejezetten megerősíti, hogy a választási regisztrációt csak a többségi döntés által is meghatározott körben, a lakcímnyilvántartásban nem szereplő választókra látja szükségesnek.
Pokol Béla alkotmánybíró különvéleménye a regisztráció szükségességének vizsgálata tekintetében vitatja a többségi álláspontot. Az előbbi tekintetében eljárási hibát lát abban, hogy az AB nem hívta fel indítványa pontosítására az elnököt az Alaptörvény átmeneti rendelkezéseit érintő korábbi döntés után, mivel - bár az elnök kérte a kapcsolódó rendelkezések felülvizsgálatát, de ezt még abban a tudatban tette, hogy a regisztráció szükségessége nem képezheti a vizsgálat tárgyát. Pokol alkotmánybíró emlékeztet arra, hogy hasonlóan járt el az AB az Alaptörvény átmeneti rendelkezéseivel összefüggő ombudsmani indítvány esetében, tagadja, hogy az indítvány visszavonhatatlansága érintené a felhívás megtételének kötelezettségét, végül szerinte az eljárási határidő ez esetben újrakezdődött volna. Tartalmilag már azt is vitathatónak tartja, hogy a regisztráció korlátozná a választójogot, mivel az az unión belüli munkavállalás tömegességére tekintettel egyre inkább funkcionális feltétel, szerinte emiatt a ma figyelembe vett adatok fiktív lakosságszámokon alapulnak. Erre az egyre nagyobb léptéket öltő jelenségre azonban véleménye szerint a lakcímnyilvántartás adattartalmának felülvizsgálata nem jelenthet megoldást, így az szükségessé teszi az önálló választói nyilvántartásba vételt. S minthogy funkcionális feltételről van szó, annak alaptörvény-ellenességét általánosságban nem mondhatta volna ki a testület, ehelyett az egyes regisztrációs módok esetében kellett volna az arányosságot vizsgálni. Szerinte is felül kellett volna vizsgálni a korábbi alkotmánybírósági gyakorlatot, minthogy úgy látja, hogy az Alaptörvény úgy látja, hogy az Alaptörvény új alapra helyezte az alapjogok gyakorlását. Ennek részeként a Nemzeti Hitvallásból "az egyes polgárok nemzeti közösségbe befogott létezésén és országos rendjén alapuló" nemzeti együttműködést látja levezethetőnek, míg az egyén önmagáért való felelősségre vonatkozó szabályt úgy értelmezi, hogy az egyes alapvető jogok gyakorlását generális módon az egyén képességei és tehetsége szerinti közösségi feladatokhoz hozzájárulás kötelezettségéhez köti. Pokol alkotmánybíró a politikai kampányokat a közmédiára korlátozó rendelkezést sem tartja alaptörvény-ellenesnek: a rendelkezés szerinte a választási kampány legköltségesebb tételét képes radikálisan csökkenteni, és a politikai korrupció egyik legfőbb oka épp a választási kampányokhoz szükséges összegek előteremtése. A korlátozást így a demokratikus politikai akaratképzés tisztasága mint alaptörvényi érték a legnagyobb mértékben igazolja, a kormánypártok és az ellenzék közti esélyegyenlőségre gyakorolt hatást pedig ugyan a tapasztalatok alapján célszerűnek látszik később megfontolni, addig azonban a jelenlegi rendelkezések "elegendőnek látszanak". Mindazonáltal a filmszínházakban alkalmazott hirdetési tilalom még az ő álláspontja szerint is alaptörvénysértő.
Szívós Mária alkotmánybíró különvéleménye szerint a többségi döntés egésze ellentétes az Alaptörvény tartalmával, az eljárás pedig annak szellemével. Eljárási hibát lát a vizsgálatnak a nem támadott rendelkezésekre való kiterjesztésében, minthogy az indítványhoz kötöttség elvét álláspontja szerint csak abban az esetben, a jogbiztonság érdekében lehetett volna túllépni, ha a nem támadott rendelkezések a támadottak alaptörvény-ellenessége esetén inkoherenssé váltak volna. Emellett szerinte is nyilatkoztatni kellett volna a megváltozott körülményekre tekintettel a köztársasági elnököt, aki Szívós alkotmánybíró meggyőződése szerint bizonyosan kiegészítette volna az indítványát, s erre a többségi döntés vonatkozó megállapításától eltérően szerinte az eljárási határidőn belül mód is lett volna. Ő is megjegyzi, hogy az AB a kapcsolódó ügyben az ombudsman számára biztosította ugyanezt a lehetőséget. A regisztráció tekintetében a többségi álláspontot tartalmilag is megalapozatlanak tartja: szerinte sincs szó a választójog korlátozásáról, ugyanis kizárólag az jelenti egy alapjog korlátját, ami annak gyakorlásától megfoszt, így a szükségességi-arányossági teszt nem alkalmazható. Megítélése szerint a regisztráció csupán egyszerű, csekély jelentőségű adminisztratív feltétele a választójog gyakorlásának. A kérelem előterjesztése nem jelent nagyobb megterhelést, "mint egy postai csekkbefizetés, avagy egy reggeli bevásárlás". A többségi döntés ezért tévesen tekinti azt a választójog korlátjának, ennyi erővel ugyanis a szavazókörben való megjelenéssel összefüggő terhek, illetve a napi/heti programnak a meghatározott időpontban történő szavazás miatti átalakítása is korlátnak minősülne. Ráadásul aki nem regisztrál, az "egyúttal azt a szándékát is kifejezésre juttatja, hogy a választás jogával nem kíván élni, gyakorolni nem kívánt jog tekintetében pedig a jogkorlátozás logikailag fel sem merülhet". Szívós alkotmánybíró álláspontja szerint a döntés abban is megalapozatlan, hogy nem látja fennállni a regisztráció szükségességét, ugyanis az elnöki vétó által hivatkozott ombudsmani jelentés igazolja, hogy a lakcímnyilvántartás számos esetben hiányos, illetve tartalmaz téves adatot, így a regisztráció szükséges a választójog azonos feltételek melletti gyakorlásához. Elismeri ugyanakkor, hogy a lakcímadatot a regisztrációs kérelem nem tartalmazza, de álláspontja szerint az Alkotmánybíróságnak ezért legfeljebb ezt a problémát lett volna indokolt jeleznie a törvényhozó felé. Ugyancsak a regisztráció indokoltságát támasztja alá az állampolgárok közügyek iránti érdeklődésének megerősítése, ezáltal a közhatalom gyakorlásában történő részvétel iránti igény, illetve a választói döntés megalapozottságának elmélyítése. Szívós Mária nem ért egyet a határozatnak a kampányszabályokkal kapcsolatos megállapításaival sem: álláspontja szerint a kereskedelmi médiára, illetve az utolsó két napra vonatkozó reklámtilalomra vonatkozó korlátozások azért megalapozottak, mert a korlátozás megfelelő alkotmányos indokait fennállni látja. Ezek: a politikai versenyben a jelölő szervezetek számára biztosított valódi esélyegyenlőség, valamint a választói vélemény kialakításának védelme a fogyasztói társadalom logikája szerint működő kereskedelmi média marketing-és bulvárszemléletétől, a politikai korrupció elleni hatékony küzdelem. Végül a többségi határozat fennmaradó pontjai kapcsán eltérő álláspont kifejtése nélkül jelzi, hogy az azokat alátámasztó levezetéseket elégtelennek tartja, végül az átmeneti szabály tekintetében az Alaptörvény átmeneti rendelkezései vizsgálatakor tett különvéleményt tartja fenn.
(az I/3653/2012. AB határozat teljes szövege)
