megsemmisített rendelkezés: a megváltozott munkaképességű személyek ellátásairól és egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXCI. törvény (a továbbiakban: Mmmtv.) 7. § (4) bekezdése,
további vizsgált rendelkezés: az Mmtv. 13. § (2) bekezdés d) pontja
utólagos normakontroll
Az indítványozó általános ombudsman a rokkantsági ellátások átalakításával összefüggésben megállapított mindkét rendelkezést ellentétesnek tartotta a jogállamiság követelményén alapuló bizalomvédelem elvével, mivel az Mmtv. jelentősen, rövid időn belül, az új jogszabályi környezetre való felkészülést lehetővé tévő átmeneti szabályok hiányában változtatta meg a rokkantak ellátásának jogszabályi kereteit anélkül, hogy annak különös indoka lett volna. Ebben a tekintetben – kezdeményezésre irányuló hatáskör híján – megfontolásra javasolja a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását.
Emellett álláspontja szerint az esélyegyenlőségi klauzulát sérti, hogy az Mmtv. 7. § (4) bekezdése nem teszi lehetővé a rehabilitációs pénzbeli ellátás folyósítását abban az időszakban, amikor az ellátott keresőtevékenységet végez, közfoglalkoztatásban vesz részt vagy keresőképtelen. Ez a szabály a rendkívül alacsony összegű támogatás mellett, a kereset összegétől függetlenül zárja ki a munkavállalás lehetőségét. A megváltozott munkaképességű személyek keresete ráadásul jellemzően kevesebb, mint más munkavállalók bére. Ugyanezen alkotmányos rendelkezéssel tartja az indítvány ellentétesnek az Mmtv. 13. § (2) bekezdés d) pontját, amelynek alapján meg kell szüntetni a rokkantsági ellátást, ha az ellátott keresőtevékenységet folytat, és jövedelme három egymást követő hónapra vonatkozó havi átlaga meghaladja a minimálbér 150 százalékát. Az ombudsman szerint a szabály alkalmas arra, hogy eltántorítsa az érintetteket a munkavégzéstől, mivel a rokkant ellátásra jogosult személyek esetében a munkalehetőség korlátozott és eshetőleges, így szociális biztonságuk szempontjából aránytalan kockázatot jelent számukra az ellátás elvesztése.
Az ombudsman álláspontja szerint a támadott rendelkezések vizsgálatát a költségvetési tárgykört érintő AB-hatásköri korlátozás nem érinti, e rendelkezések esetleges megsemmisítéséből sem következne ugyanis a költségvetési törvény módosítása, és a megsemmisítés nem járna a költségvetési gazdálkodás jelentős módosulásával. Az Alaptörvény Átmeneti rendelkezéseiben szereplő, az öregségi nyugdíjkorhatárt megelőzően folyósított nyugellátások átalakítására és megszüntetésére vonatkozó szabályok szintén nem teszik önmagában alkotmányossá a szabályozást, külön hivatkozik viszont az indítvány a fogyatékkal élők külön intézkedésekkel történő védelmét alátámasztó alaptörvényi rendelkezésre.
1. Az Alkotmánybíróság a rehabilitációs ellátás folyósítását bármely csekély jövedelem esetén felfüggesztő szabályt megsemmisítette, a rokkantsági ellátást a minimálbér másfélszeresét elérő jövedelem esetén megszüntető szabályt azonban alkotmányosnak találta, így utóbbi részében az indítványt elutasította.
1.1. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy hatásköre a költségvetési kérdéseket érintő hatáskörszűkítés ellenére is fennáll az ügyben.
A testület fenntartotta a hatáskör-korlátozó szabályt értelmező korábbi döntéseiben foglaltakat, és kimondta, hogy a vizsgált rendelkezések formai értelemben nem tartoznak vizsgálat alól részben kizárt törvények közzé, ugyanakkor vizsgálni kell, hogy a költségvetésről szóló törvény fogalma alá vonhatók-e. Itt viszont szintén fenntartotta az AB azt a gyakorlatát, amely a korábbi, népszavazási tárgyú döntésékben alkalmazott költségvetési tesztet veszi kiindulópontnak, amely szerint egy kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat. E feltételeket azonban az AB azzal tekintette az ügyben irányadónak, hogy az Alkotmánybíróság alkotmányvédelmi szerepéből és funkciójából következően a hatáskörkivételt megszorítóan kell értelmezni. Mindezekre tekintettel a költségvetésről szóló törvény tartalmi érintettségét az ügyben úgy értelmezte, hogy valamely költségvetésben szereplő nem minden előirányzat módosulása vagy módosítása vonja maga után szükségszerűen magának a költségvetési törvénynek a módosítását. A központi költségvetésről szóló törvénynek egyedül a költségvetési előirányzatokat meghatározó, és az államszervezeten belüli pénzfelhasználási felhatalmazást tartalmazó törvény tekinthető. Az Mmtv. törvény nem ilyen. Az állami kiadás jogcíme itt az Mmtv. személyi hatálya alá tartozók ellátásra való jogosultsága, „központi költségvetésről szóló törvény” pedig az e kiadások fedezetéről szóló költségvetési előirányzat lenne, az indítvány azonban azt nem támadta. A hatáskör megállapítását végül azzal is alátámasztja a határozat, hogy az esélyegyenlőség mindkét támadott rendelkezése kapcsán felhívott alkotmányos elve a hatásköri korlátozás alól amúgy is kivételt képező emberi méltósághoz való jog részét képezi.
1.2. Az Alkotmánybíróság az Mmtv. átmeneti szabályaival összefüggésben nem látott alapot mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség kimondására.
A testület elemezte a 2011. december 31-ig hatályos Alkotmánynak a szociális biztonsághoz való jogra vonatkozó értelmezését (az alapjogi katalógusból a megélhetési minimumon túl nem következtek alanyi szociális jogok, a biztosítási elemet nem tartalmazó szociális ellátásoknál a meglévő jogosultságoknál a bizalomvédelem, egyéként pedig a kellő felkészülési idő kérhető számon), illetve ezen belül bemutatta, hogy korábban a rokkantsági ellátás milyen alkotmányjogi védelemben részesült. (A munkaképesség-csökkenés miatti, biztosítási elemet is tartalmazó szociális ellátás volt.) Végül megvizsgálta, hogy az Alaptörvénynek az Alkotmányhoz képest érdemben átalakul szövege alapján mennyiben tarthatóak fenn ezek a követelmények, és megállapította, hogy az Alaptörvény jelzi a nyugellátások rendszerének módosítására, adott esetben szociális ellátássá történő átalakítására vonatkozó szociálpolitikai törekvést. Lényeges változást jelent, hogy az Alaptörvény szociális biztonságról szóló cikke nem jogokról, hanem jellemzően állami kötelezettségekről és államcélokról rendelkezik. Még explicitebbé tette a szociálpolitikai változtatás szándékát az Alkotmány 2011. június 6-án beiktatott rendelkezése, amely kifejezetten feljogosította a törvényhozót, hogy az öregségi nyugdíjkorhatár betöltését megelőzően folyósított nyugellátást csökkenthesse,. Az AB megállapítja, hogy ezt követően, illetve az ezen alkotmányi rendelkezés 2012 végéig történő továbbalkalmazásáról szóló, az Átmeneti rendelkezésekben elhelyezett szabály felhatalmazása alapján fogadta el az Országgyűlés az Mmtv. támadott rendelkezéseit. Ezek a megváltozott munkaképességű személyek számára nem nyugellátást, hanem egészségbiztosítási ellátást biztosítanak, úgy, hogy a pénzbeli ellátások jövedelempótló jellegűek. Az új szabályok nemcsak a 2012. január 1-jét követően benyújtott kérelmekre vonatkoznak, hanem a már korábban megállapított pénzbeli ellátásokat is érintik, a folyósított eljárás mértékében és feltételeiben azonban a teljes érintetti körnek csak egy része, a 57 évnél fiatalabb, korábban III. csoportos rokkantsági, baleseti rokkantsági nyugdíjban vagy rendszeres szociális járadékban részesült személyek tekintetében történt változás. Ők 2012. március 31-ig kérhették egészségügyi állapotuk komplex újraminősítését, ezért az AB álláspontja szerint esetükben nem állítható tehát, hogy az Mmtv. semmiféle átmeneti szabályt ne tartalmazna, hiszen az életkort és az egészségkárosodás korábban megállapított mértékét, továbbá az addigi ellátási formákat figyelembe véve rendelkezik a 2012. január 1-jétől folyósítandó ellátásokról. Az AB megállapította, hogy a meglévő átmeneti szabályok (illetve az Mmtv. egészének) alkotmányossági vizsgálatát és megsemmisítését az alapvető jogok biztosa nem kérte. Tekintettel arra is, hogy az átmeneti szabályok már teljesedésbe mentek, utólag nem látta indokoltnak az átmeneti szabályok hiánya miatti mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítását.
1.2. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány esélyegyenlőségi klauzulájával összefüggő korábbi gyakorlatát az Alaptörvény megváltozott szövegezésű, ám értelmezése szerint koncepcionálisan változatlan tartalmú (a fogyatékosok csoportjára immár egy példálózó felsorolás részeként utaló) rendelkezésére tekintettel is fenntartotta. Ennek alapján a klauzula azt követeli a törvényhozótól, hogy a társadalomban igazságtalanul hátrányos helyzetbe került személyek esélyegyenlőtlenségének kiküszöbölésére különféle intézkedéseket hozzon. Az AB mindazonáltal az ügy szempontjából különös jelentőségűnek tekinti, hogy az Alaptörvény kifejezetten nevesíti a fogyatékkal élők esélyegyenlőségének biztosítását, illetve külön is tiltja a fogyatékosság szerinti hátrányos megkülönböztetést, ezért ennek kapcsán értelmezte a fogyatékosság fogalmát. A testület ennek eredményként az Alaptörvény értelmezésekor a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ-egyezmény definícióját alkalmazta, amely szerint fogyatékossággal élő személy minden olyan személy, aki hosszan tartó fizikai, értelmi, szellemi vagy érzékszervi károsodással él, amely számos egyéb akadállyal együtt korlátozhatja az adott személy teljes, hatékony és másokkal egyenlő társadalmi szerepvállalását.
E személyek mint rászorulók mielőbbi, teljes, és másokkal (az arra rá nem szoruló személyekkel) egyenlő mértékű társadalmi részvételének elősegítése ugyan állami kötelezettség, ám az esélyegyenlőségi céllal bevezetett „külön intézkedésekre” senkinek nincs alapvető joga, így az AB ilyen intézkedések kapcsán a jogállamiságból következő garanciákat (a jogbiztonságot, a normavilágosságot, az intézkedések változásakor a kellő felkészülési idő követelményét) veszi csak figyelembe.
Az AB a rehabilitációs ellátás feltételeire vonatkozó szabály ennek megfelelő vizsgálata során azt állapította meg, hogy ez egy, a legkevésbé súlyos károsodással élő, 57 évnél fiatalabb, rehabilitálható jogosultak számára folyósított ellátás, amelynek esetében keresőtevékenység léte önmagában, a keresmény nagyságától függetlenül a folyósítás szüneteltetését eredményezi. Ezzel viszont a rendelkezés az AB álláspontja szerint éppen az Mmtv. kifejezett céljával, a megváltozott munkaképességű személyek munkaerőpiacra való visszavezetésével ellentétes hatást ér el, mivel passzivitásra ösztönöz. Az AB szerint a szabályozás azért nem felel meg maradéktalanul a jogbiztonság követelményének, mert nemhogy nem segíti elő a rászorulók munkába állását, hanem kifejezetten egyenlő mértékű társadalmi részvételük ellenében hat, amikor akkor is szüneteltetni rendeli a támogatást, amikor a megváltozott munkaképességű személy rászorultsága még fennáll, a megélhetési minimumot jelentő jövedelme nem biztosított. Így az AB a rendelkezést a határozat közzétételét követő nappal megsemmisítette.
Végül az Alkotmánybíróság a rokkantsági ellátás megszüntetésére vonatkozó szabály alkotmányosságát vizsgálva megállapította, hogy rokkantsági ellátásban a nem rehabilitálható ellátottak, a legsúlyosabb egészségkárosodással élők, illetve az alacsonyabb rokkantsági fokúak közül az 57. életévüket betöltöttek részesülhetnek. Az ellátás mellett keresőtevékenység a támadott szabály szerint folytatható egészen addig, amíg az abból származó jövedelem három egymást követő hónapra vonatkozó havi átlaga nem haladja meg a minimálbér 150 százalékát, azaz a 139.500 Ft-ot. Az AB megállapítja, hogy a rokkantsági ellátás keresetkorlátjára vonatkozó korábbi szabály alkotmányosságát az Alkotmány több rendelkezése (jogbiztonság, szociális biztonsághoz való jog, az egyenlő munkáért egyenlő bér elve) alapján vizsgálta már, de az alkotmányellenességet állító indítványokat a 239/B/2009. AB határozat és az 1228/B/2010. AB határozat is elutasította. Az alaptörvény-ellenességet az AB ebben az esetben sem látta fennállni, mivel a rokkantsági ellátás jövedelempótló jellegű ellátás, amely abban az esetben segíti a megváltozott munkaképességű személyt, ha az állapota miatt egyáltalán nem képes vagy csak a megélhetési minimumot el nem érő mértékben képes arra, hogy keresőtevékenységet folytasson. Így a támadott szabály a rászorultság megszűnéséhez, valamint a megélhetési minimumot biztosító jövedelem meglétéhez kötötte a jogosultság megszűnését, ezért az AB az indítványt ebben a részében elutasította.
Balsai István alkotmánybíró – Szívós Mária csatlakozása mellett – csatolt különvéleménye szerint a rehabilitációs ellátás folyósítását kizáró feltétel megsemmisítése a jogintézmény rendeltetésének félreértelmezésén alapul, ugyanis az – szemben a rokkantsági ellátással – táppénzszerű, a munkaképtelenné vált személy kieső jövedelmének pótlására irányuló ellátás, amelynek célja, hogy a rehabilitált meggyógyuljon, felépüljön, a munkaképessége helyreálljon, amihez orvosi kezelések, rehabilitációs egészségügyi ellátások, vagy éppen a pihenés szükségesek. Ezek mellett álláspontja szerint a keresőtevékenység végzése éppen ellenkező hatású lehet, azaz gátolja a felépülést, és a „beteg” akár vissza is eshet, és állapotromlást szenvedhet el. Emellett álláspontja szerint szükségtelen volt a fogyatékosságnak önálló alkotmányjogi fogalmat adni, minthogy azt – például, hogy a cukorbetegek fogyatékosnak minősülnek-e – továbbra is törvényalkotói mérlegelésre kellett volna bízni. Végül úgy látja, hogy a megsemmisítésből a szándékkal ellentétes eredmény következik, mivel az eddig szüneteltetést megalapozó feltétel így az ellátás megszüntetésének okává válhat.
Dienes-Oehm Egon alkotmánybíró különvéleményében az alkotmánybírósági hatáskör fennállását vitatja, minthogy a költségvetés rövid- és középtávú finanszírozhatóságának államcélja alapján az alkotmányozói akarat helyes értelmezése – összhangban a szociális jogok ennek részben alárendelt, a többségi döntésben szerinte helyesen értelmezett korlátozásával – ezt alapozta volna meg. Emellett a többségi döntés megsemmisítést kimondó részével tartalmilag sem ért egyet, mert a két vizsgált eljárás feltételrendszerét – Balsai Istvánnal egyetértve – ő sem tartja összehasonlíthatónak.
