megsemmisített rendelkezések: a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény 186. §-a, a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény 51. § (4) bekezdése, valamint 143. § (4) bekezdésének e) pontja, a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 94/B. § (1)-(3) bekezdéseiben a „vagy önkormányzati rendelet” szövegrésze,
további vizsgált rendelkezések: az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 54. § (4)-(6) bekezdése, a Budapest Főváros Önkormányzatának Közgyűlése által a főváros közterületek használatáról és a közterületek rendjéről alkotott 59/1995. (X. 20.) Főv. Kgy. rendelet 15/B. § (1) bekezdés c) és d) pontja,
utólagos normakontroll, előadó bíró: Holló András
Az indítványozó általános ombudsman álláspontja szerint a támadott, a hajléktalanok életvitelszerű közterületen tartózkodását szabálysértéssé minősítő rendelkezések a jogállamiság elvéből levezetett jogbiztonság követelményét és az emberi méltósághoz való jogot sértik. Álláspontja szerint a közterületen életvitelszerű lakhatás szabálysértéssé nyilvánításának nincs alkotmányosan igazolható, valódi, érdemi és legitim indoka, és a hajléktalanság mint állapot kriminalizálása összeegyeztethetetlen az érintett személyek alapvető jogaival, kiemelten az emberi méltósághoz való jogukkal, valamint – figyelemmel a kiszabható elzárás büntetésre – a személyes szabadsághoz való jogukkal. Az ombudsman eredetileg az építésügyi törvénynek a közterület rendeltetését és a rendeltetésellenes használat önkormányzati rendeletben előírt szankcionálását meghatározó rendelkezéseit támadta, majd a jogszabályi változások miatt két lépésben kiterjesztette az indítványát az új szabálysértési törvényre, illetve az önkormányzati törvénynek a tiltott közösségellenes magatartások önkormányzat általi meghatározására vonatkozó – álláspontja szerint a jogállamiságot, a jogbiztonságot (a közigazgatás törvény alá rendeltségét és a normavilágosságot) parttalan megfogalmazásuk miatt sértő – rendelkezésekre.
1. Az Alkotmánybíróság a szabálysértési törvény támadott rendelkezéseit a jogbiztonság és az emberi méltóság sérelme miatt megsemmisítette.
1.1. Az Alkotmánybíróság felülvizsgálta a szabálysértés kettős jogrendi szerepével kapcsolatos korábbi gyakorlatát [63/1997. (XII. 12.) AB határozat], megállapítva, hogy az új szabálysértési törvény mind felelősségi dogmatikájában, mind az eljárás szabályozásában büntetőjogi és büntető eljárásjogi megoldásokat alkalmaz, a szabálysértést kriminális cselekményként értékeli. Erre, egyes büntetőjogi elvek tekintetében korábbi gyakorlatára, a büntetendővé nyilvánítás alkotmányos követelményeinek alkalmazása tárgyában pedig – a guberálás szankcionálásának tilalmára vonatkozó – 176/2011. (XII. 29.) AB határozatban foglaltakra, továbbá a strasbourgi gyakorlatra hivatkozva rögzítette, hogy az alkotmányos büntetőjog – az Alaptörvény alapján is fenntartott – követelményeit alkalmazta. Elismerve, hogy a szabálysértés a társadalomra a bűncselekménynél kisebb mértékben veszélyes magatartás és a hozzáfűzött szankciók is enyhébbek, azonban tekintettel a szabálysértési jog szerepének megváltozására és arra, hogy a szabálysértések elkövetői személyes szabadságot korlátozó szankcióval is sújthatók, az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a büntetendővé nyilvánítással kapcsolatosan korábbi gyakorlatában megfogalmazott követelmények a szabálysértéssé nyilvánításra is irányadók.
Az AB ezek alkalmazásával kimondta, hogy a vitatott szabálysértési tényállás tekintetében a büntetendővé nyilvánításnak sem az indoka, sem a törvényhozó által védeni kívánt jogtárgy nem állapítható meg egyértelműen. A jogalkotó ezzel egy élethelyzetet, az utcán való élést, azaz magát a hajléktalanságot minősítette büntetendőnek, holott a hajléktalan személyek számára az, hogy a közterületen élnek egy rendkívül súlyos, a szociális törvény rendszerében az ellátást megalapozó krízishelyzetet jelent, ami legritkább esetben tudatos, átgondolt, szabad választásuk következménye. E kényszer eredménye, hogy kénytelenek – miután az az egyetlen nyilvános, mindenki használatára nyitva álló terület – a közterületen élni.
A testület a törvény rendszere és a tényállás szövege alapján előbb a közrendvédelmi szempont érvényesítésének szándékát feltételezi, ám kimondja, hogy önmagában az, hogy valaki a közterületen éli az életét mások jogát nem sérti, kárt nem okoz, a közrendet nem veszélyezteti, a mások jogait sértő és a közrendet valóban veszélyeztető magatartásokat viszont számos szabálysértési tényállás szankcionálja. Az, hogy a közterületnek az életvitelszerű lakhatásra való használata magában hordozza mások jogai sérelmének, a közrend megsértésének lehetőségét, nem legitim indoka a közrend és a köznyugalom preventív védelméből történő büntetendővé nyilvánításnak. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor abból, hogy a büntethetőséget az önkormányzat hajléktalanellátással kapcsolatos kötelezettségeivel kapcsolatos mulasztása kizárja, arra következtet, hogy a valódi jogalkotói cél az, hogy a törvény a büntetés, a személyes szabadság korlátozásával is járó állami kényszer kilátásba helyezésével további kényszerhelyzetet teremtsen az amúgy is krízishelyzetben levő hajléktalanok számára, amelyben a település külterületén kereshetnek lakhatási lehetőséget, vagy igénybe veszik az önkormányzatok által nyújtott hajléktalan ellátást. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ugyanakkor sem a hajléktalanoknak a közterületekről való eltávolítása, sem a szociális ellátások igénybevételére való ösztönzése nem tekinthető legitim, alkotmányos indoknak: a hajléktalanság szociális probléma, amit az államnak a szociális igazgatás, a szociális ellátás eszközeivel és nem büntetéssel kell kezelnie. Az emberi méltóság védelmével összeegyeztethetetlen önmagában büntetni azokat, akik lakhatásukat valamely okból elvesztették és ezért kényszerűségből a közterületen élnek, de ezzel mások jogait nem sértik, kárt nem okoznak, más jogellenes cselekményt nem követnek el. Sérti az egyén emberi méltóságából folyó cselekvési szabadságát az is, ha az állam a büntetés eszközeivel kényszerít a szociális szolgáltatások igénybe vételére. Az Alkotmánybíróság végül megjegyzi, hogy a hajléktalanság mint társadalmi probléma megoldásának a szabálysértési szankció alkalmazása eleve alkalmatlan eszköze, mivel az érintettek a bírság megfizetésére sem képesek.
1.2. Az Alkotmánybíróság szerint a szabálysértési tényállás a normavilágosság követelményének sem felel meg, mivel az magával a szabálysértési törvénnyel is ellentétes, hiszen a szabálysértési tényállással védhető célok egyikét sem szolgálja, és nem vétkes magatartást, hanem élethelyzetet szankcionál. Emellett a közterület belterülete mint az elkövetés helye értelmezhetetlen, hiszen a belterületen vannak közterületek, és nem fordítva. Ugyanígy bizonytalan tartalmú az életvitelszerű lakhatás fogalma, valamint a szociális törvénnyel összevetve a mentesülést megalapozó önkormányzati mulasztás megállapíthatósága, minthogy nincs olyan követelmény, ami szerint az önkormányzatoknak minden hajléktalan ellátásáról gondoskodniuk kell tudniuk. Mindezek a jogértelmezéssel fel nem oldható bizonytalanságok a jogállamiság követelményét sértik.
2. Az Alkotmánybíróság az önkormányzati törvénynek a bírsággal sújtható kirívóan közösségellenes magatartások önkormányzat általi megállapíthatóságára vonatkozó szabályait a jogbiztonság sérelme miatt megsemmisítette.
A vitatott felhatalmazó rendelkezések alkotmányosságának megítélése során az AB egyrészt az Alaptörvény alapján is fenntartott a jogállamiság részét képező jogbiztonságnak a közhatalmi döntések esetében való érvényesítésével és a közigazgatás törvény alá rendeltségével kapcsolatos korábbi gyakorlatának elveit. Ezt követően megállapította, hogy a törvényalkotó – a korábbi önkormányzati szabálysértési rendeletek helyébe lépő – kirívóan közösségellenes magatartások szankcionálásának kereteit a közigazgatási hatósági kódex általános, a szaktörvényekhez képest máshol kiegészítő jellegű bírságolása szabályainak keretében igyekezett rendezni, s ennek részeként megnyitotta vagyoni szankció, az elkobzás megállapítását, illetve a meg nem fizetett bírság közérdekű munkával való megváltását, valamint kizárta a fellebbezést az átruházott hatáskörben hozott határozatokkal szemben. Az AB úgy ítélte meg, hogy a közigazgatási eljárási kódex szabályai teremtenek eljárásjogi garanciákat az önkormányzatok által statuált szankciók alkalmazásához, de a felhatalmazás hiányosságait nem pótolják, a jogalkotással szemben nem biztosítanak garanciákat a polgárok számára, és nem korlátozzák, hanem kiterjesztik az önkormányzatok szabad belátáson alapuló szabályozási jogkörét.
Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a támadott szabályok így arra hatalmazzák fel a helyi önkormányzatokat, hogy megtiltsanak – e szabályozás hiányában – jogellenesnek nem minősülő magatartásokat, és a tilalomhoz represszív szankciókat helyezzenek kilátásba anélkül, hogy a jogalkotó hatáskör terjedelmét, annak kereteit a törvény szabályozná. A törvényben a jogbiztonságot sértően egyaránt alkalmazott „közösségellenes magatartás”, illetve „kirívóan közösségellenes magatartás” olyan határozatlan jogfogalom, amely rendkívül széles, diszkrecionális jogkört biztosít, és lehetőséget ad az önkormányzatnak arra, hogy önkényesen éljen a közhatalom gyakorlására szóló felhatalmazásával. Mivel a rendeletek alapján beszedett bírságok teljes mértékben az önkormányzatok bevételét képezik, a gazdasági érdekeltség arra sarkallhatja az önkormányzatokat, hogy minél szélesebb körben írjanak elő tilalmakat, minél magasabb összegű bírságot szabjanak ki, illetőleg ilyen módon biztosítsanak közmunkásokat feladataik ellátásához. A szabályok emellett normavilágosság követelményének sem felelnek meg, mivel a közösségellenes magatartás fogalma jelzővel és jelző nélkül egyaránt szerepel a szövegben ugyanabban a szerepben, a fogalom ráadásul a garázdaság szabálysértési tényállásának tartalmával párhuzamos. A szabályok összességében nem biztosítják azokat a (például a szankcionálás vétkességi jellegére, a kimentés lehetőségére vonatkozó) garanciákat, amelyek lehetővé tennék, hogy az önkormányzat törvényi keretek között szankcionáljon. Ezért a szabályozás a jogbiztonság és a közigazgatás törvény alá rendeltsége követelményét is sérti.
3. Az Alkotmánybíróság a közigazgatási eljárási kódexnek az elkobzás alkalmazását önkormányzati rendeletben is alkalmazni rendelő szabályát – eljárását a tartalmi összefüggés okán kiterjesztve – a tulajdonhoz való jog sérelme alapján megsemmisítette, mivel azt ellentétesnek találta az önkormányzati törvény felhatalmazó rendelkezésével, így az törvényi garanciák mellőzésével biztosította a tulajdonkorlátozás lehetőségét.
4. Az Alkotmánybíróság az építésügyi törvény közterületfogalmának a jogbiztonság sérelmére alapozott megsemmisítésére vonatkozó indítványrészt elutasította, mivel az egy időközi törvénymódosítás eredményeként megszűnt a közterület jogszerű használatának mércéje lenni. Az építésügyi törvény rendszerében viszont megfogalmazásának általános jellege nem okoz alkotmányellenes jogbizonytalanságot.
5. Az Alkotmánybíróság az időközben hatályon kívül helyezett önkormányzati rendelet, illetve az építésügyi törvény már nem hatályos rendelkezése tekintetében az indítványt visszautasította.
Dienes-Oehm Egon alkotmánybíró - Pokol Béla csatlakozása mellett – csatolt különvéleménye a többségi döntéssel a megsemmisítések és azok indokolása tekintetében nem ért egyet, mivel így a közrendvédelmi okból indokolt korlátozások meghatározására sem maradt hatályban szabályozás. Álláspontja szerint a kétféle érdek összeütközéséből eredő jogi probléma feloldása mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapításával és a jogalkotónak a hatályos törvényi szabályozások hiányosságainak és ellentmondásainak meghatározott határidőn belüli kiküszöbölésére való kötelezettségével megoldható lett volna. Az önkormányzatoknak álláspontja szerint arra kellene felhatalmazást kapniuk, hogy az illetőségi körükbe tartozó közterületeken – közrendvédelmi okokból, azaz veszélyeztetik is az emberi életet, egészséget, illetőleg a környezet védelmét, valamint a vagyonbiztonságot veszélyeztető esetekben – meghatározzák azokat a helyeket, ahol jogellenes és tilos az életvitelszerű ott tartózkodás. A tilalmat megszegőkkel szembeni fellépést az alkotmánybíró az elkövetőnek az elkövetési helyről való hatósági úton, ha szükséges kényszerintézkedéssel történő eltávolítására helyezné, és ismétlődő, kirívóan közösségellenes cselekedetekre fenntartaná a szabálysértési szankcionálást.
Szívós Mária alkotmánybíró – Balsai István csatlakozása mellett – csatolt különvéleménye szerint a többségi határozat egésze megalapozatlan. Bár a szabálysértési szankció alkotmányossági mércéjeként ő is az alkotmányos büntetőjog követelményét alkalmazza, álláspontja szerint ennek a tényállás mindenben megfelel. Tagadja, hogy a hajléktalanságot mint állapotot szankcionálná a törvény emellett a tilalma indokaként számos szempontot tart figyelembe vehetőnek, amelyek közül említi a következőket: közegészségügy és köztisztaság, fertőző betegségek terjedése; gyalogosok közlekedésének akadályozása; vendéglátó-és egy szolgáltatóipari egységek forgalmát, illetőleg az idegenforgalmat befolyásoló tényezők; az érintett helyen lakókat érő hang-és szaghatások, illetőleg általában a lakosok nyugalma; kriminalizáció (közismert tény, hogy a hajléktalanok egy adott helyen történő életvitelszerű tartózkodása, a koncentrálódás, vonzza a bűnözők egy adott területre „specializálódott” csoportját)]. Elvei és szilárd jogi meggyőződése szerint nem sérti (nem sértheti) az emberi méltóságot egy olyan szabályozás (legyen az akár büntető jellegű szankciókkal fenyegető törvény), amely alkalmas lehet arra, hogy az embert az emberhez méltóbb életkörülményeket lehetővé tevő eszközök igénybevételére rávegye, hovatovább az egészséget, végső soron az életet veszélyeztető életmód felől a mind fizikálisan, mind mentális értelemben egészségesebb lét felé terelje. A határozatban kifejtett ezen álláspont ezért véleménye szerint az emberi méltósághoz való jog helytelen, sőt a valós tartalommal kifejezetten ellentétes értelmezése. A normavilágossággal összefüggő problémáknak pedig mindegyikét kezelhetőnek tartja jogértelmezéssel (bár elismeri, hogy a közterületnek nincs belterülete).
(II/1477/2012. AB határozat teljes szövege)
